超140萬公頃的自然保護區(qū)、244處國家級風景名勝區(qū)、近200個地質公園以及10個國家公園試點區(qū)將迎來新的管理者，對管理對象而言，審批流程或將與以往大有不同。

3月13日，國務院機構改革方案(以下簡稱“方案”)提請十三屆全國人大一次會議審議。方案中，此前由國務院直屬的國家林業(yè)局在這次機構改革中擬被撤銷，重新設立國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由自然資源部管理。在看似存在行政級別下降可能的同時，實則是林業(yè)機構職能范圍的大幅擴大。

此次機構調整，將改革已有的實體資源分部門管理模式，轉向生態(tài)系統(tǒng)管理模式。自然資源利用和保護或將在這個新機構里通過統(tǒng)一標準得到平衡。

國家林業(yè)局相關人士表示，此次機構改革使統(tǒng)籌山水林田湖草的保護利用變得現實可行，職能更加飽滿，“九龍治水”將成為歷史。

自此，“山水林田湖草”這一生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)管理得到統(tǒng)一。

山水林田湖草統(tǒng)一管理

“設立國家林業(yè)和草原局是加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態(tài)安全。”國務委員王勇在大會介紹稱。

記者注意到，國務院機構方案中涉及林業(yè)機構調整主要在五個方面：將國家林業(yè)局的職責，農業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產、地質公園等管理職責整合；組建后的國家林業(yè)和草原局，將由自然資源部管理；國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子；森林防火職責劃分給應急管理部；國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責上交自然資源部。

北京林業(yè)大學經濟管理學院教授謝屹在向《中國經營報》記者解讀此次機構調整內涵，他認為此次調整是從“山水林田湖草”統(tǒng)一生命支撐體有機組成部分的角度來看待林業(yè)，充分考慮統(tǒng)一生命支撐體中各類資源的相互影響和作用，不是單獨和孤立地來看待林業(yè)和森林資源管理問題，統(tǒng)籌了林業(yè)發(fā)展與“五位一體”國家戰(zhàn)略的內在關系，突出了林業(yè)的公益屬性，賦予了林業(yè)在生態(tài)文明社會建設中具有更重大的歷史使命。

機構改革之外，林業(yè)局也面臨著其他領域的深化改革。今年政府工作報告明確了全面深化改革的任務和要求，其中集體林權制度、國有林區(qū)、國有林場及國家公園體制試點等4項改革，是林業(yè)重點改革任務。

在謝屹看來，林業(yè)改革最大的問題是林業(yè)的公益屬性與財政投入不足及生態(tài)服務管理能力不足之間的矛盾和沖突。

北京林業(yè)大學自然保護區(qū)學院教授欒曉峰在接受《中國經營報》記者采訪時指出，保護地通常處在偏遠地區(qū)，這類地區(qū)最需要一線工作人員進行保護，然而一線保護人員待遇過低，這也是需要關注的一個話題。

國家林業(yè)局局長張建龍曾在公開場合表示，林業(yè)改革依然相對滯后，新型經營主體發(fā)育遲緩，產權模式結構單一，社會資本難以進入，林業(yè)的活力和動力都不足。

此次機構調整將多個部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產、地質公園等管理職責進行整合成立國家林業(yè)和草原局，實現統(tǒng)一管理。

“長期以來，我國實行的是實體資源分部門管理模式，在計劃經濟時期對于確保自然資源的高效利用發(fā)揮了積極作用，因為當時的自然資源以發(fā)揮物質生產功能為主。隨著社會經濟的快速發(fā)展，特別是自然資源及自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務需求與日俱增，自然資源保護與利用之間的沖突日益加劇，有的部門強調自然資源的利用，而另外一些部門強調自然資源的保護，原本的自然資源分部門管理模式的弊端不斷顯現，成立林草局正是國家生態(tài)文明管理體制改革的一項重要內容。”謝屹認為。

“過去機構職能存在重疊現象，各個部門對保護地的管理沒有統(tǒng)一標準。通過此次機構調整，形成自上而下頂層設計體系，綜合研究保護區(qū)管理。比如，過去濕地保護區(qū)有水、陸地、魚和鳥，但這些卻分屬不同的管理部門，矛盾時有發(fā)生。”欒曉峰解釋道。

謝屹同樣指出，在同一個自然資源分布地區(qū)，同一個生態(tài)系統(tǒng)，既分布有自然保護區(qū)，也分布有風景名勝區(qū)、自然遺產、地質公園，多種不同的管理目標疊加，出現“九龍治水”的管理格局，管理沖突屢有發(fā)生。

森林防火職責外劃為林業(yè)減負

此次機構調整關注點之一是將森林防火職責交給應急管理部。森林武警的前身是東北武裝護林部隊，成立時間可以追溯到1948年。過去實行的是武警總部和國家林業(yè)主管部門雙重領導體制，由武警總部對其軍事、政治、后勤工作實施統(tǒng)一領導，國家林業(yè)主管部門負責其業(yè)務工作。

關于此項職能管理，謝屹表示，森林防火職責由武警總部和國家林業(yè)主管部門雙重領導體制具有重要的歷史原因，也與此項工作的專業(yè)性密切相關。森林多分布在老少邊山地區(qū)，地勢嚴峻，火情火勢有規(guī)律卻不易掌握，導致滅火工作十分艱巨，也十分危險，需要森林武警這支武警中的特殊警種來承擔滅火工作。

森林火災是森林經營中的一個重大威脅因素，防范森林火災因此是林業(yè)主管部門森林資源保護管理工作的一項重要內容，具有很強的專業(yè)性，諸如在營林時建立防火林帶等技術措施，就能有效減少火災發(fā)生概率和降低火災害損失。

謝屹認為，此次調整，體現了國家對森林防火工作的與時俱進，還有助于林業(yè)主管部門將更多精力投入森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護管理工作。

國家林業(yè)局、國家發(fā)改委、財政部印發(fā)《全國森林防火規(guī)劃(2016—2025年)》中提及，各級政府、森林防火指揮部成員單位、森林經營主體責任不明晰，森林防火部門監(jiān)督不到位。

自新一輪集體林權制度改革自2003年試點，至2008年全國全面推開，到現在已經經歷了15年。過去的十幾年間，國家林業(yè)局的改革以集體林權管理為重點。而此次機構調整，將國家林業(yè)局森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責上交自然資源部，成為本次林業(yè)機構改革的關注點之一。

在謝屹看來，資源調查和確權登記上交自然資源部管理，有助于解決當前自然資源多頭管理導致的自然資源資產權責不清和體制不順以及資源使用不高等問題。這也是健全自然資源資產產權制度的重要內容，同時也是建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)、權責明確的自然資源產權體系、健全國家自然資源資產管理體制等改革工作的內在要求。

“關于土地歸屬的林權糾紛時有發(fā)生，各方爭執(zhí)不下，自然保護區(qū)建設時也存在類似問題。此次調整，將各個部門的自然資源調查和確權職責統(tǒng)一到自然資源部進行管理劃分，這樣全國一盤棋會更合理。”欒曉峰認為。

加掛國家公園集結自然保護地管理權

習近平總書記在十九大報告中明確提出，我國要建立以國家公園為主體的自然保護地體系。通過此次機構調整，國家林業(yè)和草原局成為我國各類自然保護地的統(tǒng)一管理部門，重要意義不言而喻。

國家公園在自然保護地中級別最高，具有國家重要性，由中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。

此前，國家公園相關建設事宜由發(fā)改委統(tǒng)籌管理，此次調整，國家林業(yè)和草原局將從發(fā)改委手中接捧國家公園管理接力棒。

在謝屹看來，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，一方面體現了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，另外一方面有助于集中中央政府力量管理具有國家層面重要性的國家公園。表明《建立國家公園體制總體方案》正在逐步落地，這也是深化生態(tài)文明體制改革的重要內容?？梢韵壳白匀槐Ｗo區(qū)管理存在的事權不清、投入不足和管理低效等問題。

2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。目前，中央深改組共批準4個國家公園體制試點方案，其中東北虎豹、大熊貓、祁連山國家公園由國家林業(yè)局具體負責。

截至目前，我國已設立三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措等十個國家公園體制試點。

國家林業(yè)局局長長張建龍日前公開表示，2018年將重點抓好國家公園管理機構組建運行、總體規(guī)劃編制、邊界和功能區(qū)劃落地、監(jiān)測體系建設，推動自然資源資產統(tǒng)一確權登記和職責移交。