自2020年9月以來，習(xí)近平總書記在多個國際重要場合發(fā)表重要講話，向國際社會鄭重宣布中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，2030年森林蓄積量將比2005年增加60億m3。中共十九屆五中全會、2020年中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告、中央財經(jīng)委員會第9次會議等都對這項重點工作做出戰(zhàn)略性部署，碳達峰、碳中和將納入我國生態(tài)文明建設(shè)整體布局。

率先提出實現(xiàn)碳中和目標的是歐盟，2019年12月歐盟發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》明確提出了在2050年實現(xiàn)碳中和的目標和一系列政策與行動。一些發(fā)達國家，包括英國、瑞典、新西蘭等也紛紛提出碳中和目標。2020年，在中國做出2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的承諾之后，日本、韓國相繼提出碳中和目標。2021年2月，美國正式重返《巴黎協(xié)定》。全球共同矚目的即將持續(xù)數(shù)十年的碳中和國際進程正式開啟。分析當前全球氣候治理格局的新特征，研判我國林業(yè)和草原的特殊作用及其助推我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的潛力，對我國堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道理具有重要意義。

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碳達峰、碳中和的概念、要求和進展

明確《巴黎協(xié)定》對碳達峰、碳中和的要求，以及當前世界主要碳排放國家碳達峰、碳中和的進展是分析全球氣候治理新格局的關(guān)鍵第1步。

1.1 概念

目前，國際社會對碳達峰尚無明確定義。碳排放達峰簡稱碳達峰，包括達峰時間和峰值。碳排放峰值指在所討論的時間周期內(nèi)，一個經(jīng)濟體溫室氣體（主要是二氧化碳）的最高排放量值。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第4次評估報告將峰值定義為在排放量降低之前達到的最高值。

國際社會關(guān)于碳中和的概念也是多樣，目前與碳中和目標相關(guān)的表述主要有3種：氣候中和、碳中和、凈零排放。其中，氣候中和指人類活動對于氣候系統(tǒng)沒有凈影響的一種狀態(tài)，需要在溫室氣體排放量、排放吸收量和特定區(qū)域大致的生物地球物理效應(yīng)之間取得平衡；碳中和指的是人類活動造成的二氧化碳排放與人為二氧化碳吸收量在一定時期內(nèi)達到平衡；凈零排放指的是人類活動造成的溫室氣體排放與人為吸收量在一定時期內(nèi)實現(xiàn)平衡。當前，大多數(shù)國家在碳中和目標中對溫室氣體涵蓋范圍的界定并不清晰，沒有嚴格區(qū)分這幾個概念，通常認為可相互替代。

1.2  《巴黎協(xié)定》對碳達峰、碳中和的要求

聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）的首要目標是減少溫室氣體排放，使大氣中溫室氣體含量降低到不危害人類及生態(tài)系統(tǒng)安全的程度。自氣候公約簽署以來，先后通過了《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等重要法律文書，形成《巴厘路線圖》《坎昆決議》和《多哈修正案》等多個重要決定。

《巴黎協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）雖沒有直接提出碳達峰、碳中和的目標約束，但明確了“把全球平均溫升控制在顯著低于工業(yè)化前水平的2 ℃之內(nèi)，并努力將溫升限制在工業(yè)化前水平的1.5 ℃之內(nèi)”的長期氣溫目標。為了實現(xiàn)這一目標，《協(xié)定》第4條第1款指出，“為了實現(xiàn)第2條規(guī)定的長期氣溫目標，締約方旨在盡快達到溫室氣體排放的全球峰值，同時認識到達峰對發(fā)展中國家締約方來說需要更長的時間；此后利用現(xiàn)有的最佳科學(xué)手段迅速減排，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和消除貧困，在公平的基礎(chǔ)上，在21世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”；《協(xié)定》第4條第4款指出，“發(fā)達國家締約方應(yīng)當繼續(xù)帶頭，努力實現(xiàn)全經(jīng)濟領(lǐng)域絕對減排目標。發(fā)展中國家締約方應(yīng)當繼續(xù)加強他們的減緩努力，鼓勵他們根據(jù)不同的國情，逐漸轉(zhuǎn)向全經(jīng)濟領(lǐng)域減排或限排目標”。

此外，《協(xié)定》的實施細則要求各國以國家自主貢獻（NDCs）的方式，提出本國應(yīng)對氣候變化的目標、政策和行動，并給予發(fā)展中國家更多的靈活性。各國自主貢獻的目標和行動以5年為1個周期進行審評和全球盤點，各國需在5年內(nèi)提交新的國家自主貢獻。

1.3 世界主要碳排放國家碳達峰、碳中和進展

2020年，全球已經(jīng)有54個國家實現(xiàn)了碳達峰（見表1），占全球碳排放總量的40%，其中大部分屬于發(fā)達國家。在排名前15位的碳排放國家中，美國、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國、加拿大、韓國、英國和法國已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰，中國、馬紹爾群島、墨西哥、新加坡等國家承諾在2030年以前實現(xiàn)碳達峰。屆時全球?qū)⒂?8個國家實現(xiàn)碳達峰，占全球碳排放量的60%。

同時，越來越多的國家正在將碳中和目標轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展戰(zhàn)略，提出無碳未來的愿景。2019年12月，歐盟宣布碳中和目標；2020年9月，中國宣布碳中和目標，隨后日本、韓國也相繼宣布碳中和目標。2021年2月，美國簽署了重返《巴黎協(xié)定》的行政令，并明確將提出碳中和的時間表和路線圖，這也意味著，目前全球重要的經(jīng)濟體均開始碳中和進程。截至2020年10月31日，共有87個國家或地區(qū)以立法、提交協(xié)議、政策宣示或口頭承諾等不同形式提出碳中和目標（見表2）。

表1  碳達峰的主要國家

注：自2010年之后，隨著俄羅斯經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇，碳排放量有所回升，但仍然遠低于1990年水平。英國在碳達峰后碳排放量持續(xù)降低，2018年碳排放總量降為4.66億t CO2當量，相較于1991年峰值下降了42.26%。巴西受2014年世界杯和2016年里約奧運會影響，碳排放量有所回升，但總體仍低于2012年水平。

表2  提出碳中和目標或承諾的主要國家

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面向碳達峰、碳中和的全球氣候治理新格局

2.1  國際談判重點議題的變化

未來氣候談判的焦點將發(fā)生變化，由當前對減排力度和目標的爭論轉(zhuǎn)向經(jīng)驗分享機制、監(jiān)測報告核查機制、資金機制等議題的討論。一是，發(fā)達國家先進的減排政策、路徑、模式和技術(shù)的分享。發(fā)達國家應(yīng)該站在“人類命運共同體”的角度，分享碳達峰和碳中和的先進技術(shù)和成功經(jīng)驗，帶領(lǐng)發(fā)展中國家利用現(xiàn)有的最佳科學(xué)手段實現(xiàn)迅速減排。二是，各國應(yīng)對氣候變化行動力度和進展的跟蹤、報告和核實（MRV）體系。盡管《坎昆決議》和《巴黎協(xié)定》及其實施細則對MRV體系做出了明確的規(guī)定，但在中國和歐盟等主要排放大國提出了碳中和目標后，如何構(gòu)建MRV體系將成為未來談判的核心領(lǐng)域，這就包括在碳中和核算標準制定中對氣候中和、碳中和、凈零排放等不同表述的區(qū)分厘清。三是，發(fā)達國家是否繼續(xù)為發(fā)展中國家提供資金支持。在共同但有區(qū)別的責任原則中，發(fā)達國家承諾為發(fā)展中國家提供充分的資金支持，但并未完全兌現(xiàn)。全球在實現(xiàn)碳中和的進程中，需要投入大量的資金，目前資金缺口仍然很大，在資金保障上國際社會如何達成一致意見是未來談判的重點。四是，氣候適應(yīng)議題。全球氣候變暖趨勢已經(jīng)獲得國際社會的廣泛認同，常態(tài)化應(yīng)對氣候變化的重點轉(zhuǎn)移到如何降低氣候變化帶來的負面影響，各國制定發(fā)布國家長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，提高脆弱地區(qū)和低收入國家適應(yīng)氣候變化能力將是國際社會亟待解決的問題。

2.2 美國立場的不確定性

美國特朗普政府于2017年6月宣布退出《巴黎協(xié)定》，并于2020年11月正式退出。隨著拜登就任美國總統(tǒng)，2021年2月19日，即總統(tǒng)就職首日拜登簽署了重返《巴黎協(xié)定》的行政令，美國再度成為締約方。雖然美國的退出和重新加入增加了氣候變化談判的不確定性，但美國的重新加入有助于氣候變化談判。傘形集團國家在氣候談判中具有巨大影響力，而美國在傘形集團具有舉足輕重的地位，美國立場是影響氣候談判走向的重要因素。

2.3 全球治理新格局對中國的影響

當前，全球經(jīng)濟受到新冠肺炎疫情的強烈沖擊，世界經(jīng)濟復(fù)蘇反復(fù)曲折，全球氣候治理的發(fā)展方向尚不清晰。在這樣的背景下，中國主動提出實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，彰顯了負責任大國的態(tài)度，提振了國際社會共同實施《巴黎協(xié)定》和共同推動疫后世界經(jīng)濟“綠色復(fù)蘇”的信心。此外，歐盟松散的組織架構(gòu)和英國脫歐、美國在氣候變化治理的搖擺不定，導(dǎo)致了兩者在氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的日漸下降，疫后全球氣候治理格局的多極化趨勢將更加明顯。因此，中國在全球治理新格局中將發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用，中國的話語權(quán)將呈上升趨勢，能力也逐步增強，得到了國際社會的普遍贊譽。

然而，在未來氣候談判的格局中，談判的利益集團將重新組合，中國的談判壓力將有所降低，但降低的程度不會太大。一方面，發(fā)達國家否定“共同但有區(qū)別的責任”原則和發(fā)達國家、發(fā)展中國家的“二分法”，主張發(fā)展中國家也應(yīng)進行減排，特別是發(fā)展中大國更應(yīng)該率先減排。中國是全球第2大經(jīng)濟體，溫室氣體排放量居全球首位，占全球排放量的28.1%，發(fā)達國家針對的主要發(fā)展中國家就是中國，發(fā)達國家強烈要求中國進行減排，最不發(fā)達國家和小島國等發(fā)展中國家也有類似訴求。另一方面，盡管中國的發(fā)展中國家地位不會改變，仍然是發(fā)展中國家集體（G77+中國）成員，但中國參與的“基礎(chǔ)四國”“金磚國家”和“立場相近國家”等集團有可能出現(xiàn)分化，中國要付出更大的努力開展發(fā)展中國家中的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

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氣候治理新格局下林業(yè)和草原發(fā)展機遇

3.1 森林濕地草原等生態(tài)系統(tǒng)碳匯作用將更加凸顯

《巴黎協(xié)定》第5條明確提出，森林是氣候解決方案的一個重要組成部分，通過對森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的保護、修復(fù)和可持續(xù)管理來減緩氣候變化，有助于《巴黎協(xié)定》減排目標的實現(xiàn)，是具有保護生物多樣性、促進可持續(xù)發(fā)展等多重效益的解決方案。

各國林業(yè)和草原應(yīng)對氣候變化的目標、政策與行動體現(xiàn)在國家自主貢獻（NDCs）和國家長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略（LTS）之中。一方面，在已提交UNFCCC的186份NDCs文本中，僅有39個締約方明確了林業(yè)目標、減排數(shù)值或路徑，其中僅有3個發(fā)達國家，即澳大利亞、日本、挪威，其余均為發(fā)展中國家，如中國、印度、巴西、印度尼西亞等。這些國家貢獻了2010年全球土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）凈排放量的76.2%。中國政府承諾相對于2005年，2030年增加森林蓄積量60億m3；印度政府承諾通過加大造林力度，到2030年增加25億～30億 t CO2貯量；巴西政府將加強《森林法》執(zhí)法，實現(xiàn)巴西境內(nèi)亞馬孫流域“零”非法采伐，并對減少植被碳排放行為進行補償。另一方面，目前有加拿大、德國、墨西哥、美國、貝寧、法國、捷克、英國、烏克蘭、馬紹爾群島和斐濟共29個締約方提交了國家LTS文本。例如，美國在LTS文本中提出了涉及農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)（森林）、草地、濕地、城市規(guī)劃、生物質(zhì)能源、木質(zhì)林產(chǎn)品等方面的減排和增匯，針對林業(yè)，提出了造林、再造林、減少毀林（林地轉(zhuǎn)換為其他用地）、森林可持續(xù)經(jīng)營、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營、減少自然干擾等措施，以及草地集約化管理、加強濕地（特別是沿海濕地）的保護；此外，還提出了市場機制、補償機制等激勵措施，以及對提高土地利用的效率、降低不確定性、加強MRV體系的科學(xué)支撐保障。

3.2  全球氣候治理新格局下我國林業(yè)和草原發(fā)展的關(guān)鍵點

為實現(xiàn)我國碳達峰與碳中和目標，應(yīng)當遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，充分發(fā)揮森林等生態(tài)系統(tǒng)對二氧化碳等溫室氣體的吸收功能、存儲功能、替代功能和適應(yīng)功能。在全球氣候治理新格局下，林草應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵點在于聚焦增匯減排、加強戰(zhàn)略謀劃、統(tǒng)籌保護和發(fā)展、創(chuàng)新科技支撐和加強監(jiān)測核查。

1）謀劃設(shè)計林草業(yè)應(yīng)對氣候變化路線圖。根據(jù)習(xí)總書記提出的碳達峰、碳中和目標和“兩步走”戰(zhàn)略設(shè)想，建立目標導(dǎo)向倒逼機制，以2030年前碳達峰為中期目標，以2060年前實現(xiàn)碳中和為最終目標，把2021—2060年的40年時間分解為4個階段：第1階段（2021—2030年）實現(xiàn)碳達峰，第2階段（2031—2040年）核心目標為碳排放大幅度下降，第3階段（2041—2050年）主要高碳排產(chǎn)業(yè)碳排放降至趨于零，第4階段（2051—2060年）實現(xiàn)碳中和目標。按照碳達峰、碳中和目標，研究謀劃林草“碳中和”遠景戰(zhàn)略，制定各階段林草碳匯的目標指標以及主要途徑和政策建議。加強“十四五”時期林業(yè)草原保護與發(fā)展碳達峰、碳中和的行動方案制定，明確林草增匯減排的預(yù)期目標、主要任務(wù)和配套措施，各地林草部門主動履職盡責。

2）制定我國森林碳匯增長中長期規(guī)劃。加強我國林草碳匯增長潛力的預(yù)測與模擬。森林碳匯的增長路徑將會對碳達峰目標產(chǎn)生影響：如果森林碳匯的增長在2030年之后放緩，意味著其他排放部門在2030年繼續(xù)減排才能實現(xiàn)達峰目標；反之，實現(xiàn)達峰目標只需要其他部門在2030年維持排放量即可。因此，既要科學(xué)分析預(yù)測未來40年森林碳儲量存量和增量的變化趨勢，還要分區(qū)分時，立足自身并結(jié)合其他行業(yè)。例如，西北地區(qū)以植樹種草的增綠為主攻方向，南方集體林區(qū)以森林質(zhì)量精準提升的提質(zhì)增效為主攻方向，此外，山水林田湖草沙等生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)也將帶動碳匯能力的提升?；谖磥砹植萏紖R增長曲線，應(yīng)制定符合我國國情、林情的森林碳匯中長期發(fā)展規(guī)劃，明確不同未來情境下、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的政策著力點，推動林草業(yè)應(yīng)對氣候變化路線圖落地實施。

3）健全生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制。與能源、工業(yè)、鋼鐵等領(lǐng)域的碳減排與碳中和路徑不同，生態(tài)系統(tǒng)碳匯具有多種功能，能夠發(fā)揮多重效益，既有明顯的碳匯效益，還有保護生物多樣性、增加農(nóng)民生計和生態(tài)扶貧的綜合效益。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，調(diào)動全社會力量造林種草，增加生態(tài)碳匯、提供就業(yè)機會、鞏固生態(tài)扶貧成果、促進鄉(xiāng)村振興。鼓勵私營部門加大參與力度，以碳排放權(quán)配額市場和碳中和自愿市場并行原則，鼓勵高碳排放企業(yè)購買生態(tài)碳匯。把生態(tài)碳匯補償與鞏固扶貧成果緊密結(jié)合，完善造林、森林撫育、生態(tài)保護和修復(fù)等林業(yè)補貼政策，加大貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)和修復(fù)力度，探索生態(tài)脫貧的新路子。

4）研發(fā)推廣綠色低碳能源和材料替代。為了實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，我國在制定碳達峰行動方案和碳中和戰(zhàn)略規(guī)劃時，要將技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動放在高質(zhì)量增長的核心位置，在世界經(jīng)濟的綠色低碳轉(zhuǎn)型中搶占技術(shù)優(yōu)勢和市場。林業(yè)生物質(zhì)能源和木竹結(jié)構(gòu)替代是林草行業(yè)服務(wù)碳中和目標的重要領(lǐng)域。加強林業(yè)生物質(zhì)發(fā)電、制氣、制氫技術(shù)以及碳捕集利用與封存技術(shù)的研發(fā)，大力發(fā)展木本能源，啟動生物質(zhì)能源加工項目，結(jié)合低碳城市、低碳園區(qū)試點建設(shè)，提升生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。制定木竹結(jié)構(gòu)技術(shù)支撐、品牌建設(shè)、市場推廣的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，積極拓展木竹在建筑、裝飾、管道等方面的應(yīng)用，在有條件的地區(qū)和自然保護地一般控制區(qū)率先推廣木竹建筑，由點及面，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第一作者：陳雅如，高級工程師，主要從事國家自主貢獻、森林碳匯生態(tài)補償領(lǐng)域研究。

通信作者：趙金成，教授級高級工程師，主要從事林業(yè)和草原應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域研究。

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