2025年政府工作報告中，“協(xié)同推進降碳減污擴綠增長”被著重提出，成為推進高質(zhì)量發(fā)展，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵路徑。

過去一年，我國持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護，提升綠色低碳發(fā)展水平。強化生態(tài)環(huán)境綜合治理，主要污染物排放量繼續(xù)下降。深入實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，荒漠化、沙化土地面積持續(xù)“雙縮減”。重點行業(yè)節(jié)能降碳改造收效。但同時，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善形勢看，成效不夠穩(wěn)固、改善難度加大仍是突出挑戰(zhàn)。

務(wù)實管用的“政策工具箱”

政府工作報告提出，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。專家表示，這些看上去的“常規(guī)動作”，卻是多年來我國生態(tài)環(huán)境治理積累形成的一套務(wù)實管用的“政策工具箱”。

藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重中之重。2024年，生態(tài)環(huán)境部推動落實《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》，財政部下達2024年和2025年第一批大氣污染防治資金共計544億元，評審入庫項目3000余個，支持各地清潔取暖、污染治理、能力建設(shè)等。

各地以產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為抓手，開展重點行業(yè)領(lǐng)域深度治理。全國1.3億噸粗鋼產(chǎn)能、累計5.5億噸粗鋼產(chǎn)能完成全流程超低排放改造，3.4億噸粗鋼產(chǎn)能完成重點工程改造。

2024年生態(tài)環(huán)境部門共組織排查2.35萬家企業(yè)，完成問題整改3萬余個；累計排查19.05萬家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)11.87萬個問題，完成整改11.52個，完成率97.1%。

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2024年全國空氣質(zhì)量有新的改善，地級及以上城市細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降2.7%，優(yōu)良天數(shù)比例上升至87.2%。生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長李天威表示，“當(dāng)前我國大氣污染治理已進入深水區(qū)”。

他介紹，當(dāng)前，主要大氣污染物協(xié)同減排難度大，超標(biāo)排放、環(huán)保治理設(shè)施不正常運行和低效失效等問題突出。加之全球正處于厄爾尼諾向拉尼娜轉(zhuǎn)換的周期，秋冬季氣象條件總體較差，極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，長時間大范圍重污染天氣過程會時有發(fā)生。

對此，生態(tài)環(huán)境部明確，今年將突出環(huán)境空氣質(zhì)量管理。探索“季會商、月調(diào)度、對口幫扶、綜合施策、閉環(huán)管理”工作機制。研究制定重點行業(yè)大氣污染防治績效分級管理辦法。推進鋼鐵、水泥、焦化以及燃煤鍋爐超低排放改造，開展低效、失效污染治理設(shè)施企業(yè)排查整治。推動產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，組織區(qū)域相關(guān)省份做好重污染應(yīng)急聯(lián)動，加大重點區(qū)域空氣質(zhì)量改善監(jiān)督幫扶和統(tǒng)籌強化監(jiān)督力度，有效減輕重污染天氣影響。

第一財經(jīng)記者了解到，今年，我國還將把移動源減排作為大氣污染治理新突破口，研究制定輕型車、重型車的國七標(biāo)準(zhǔn)。國七標(biāo)準(zhǔn)排放控制技術(shù)水平基本上也跟歐美接軌，大概晚兩年左右實施，實現(xiàn)機動車減污降碳協(xié)同。李天威介紹，生態(tài)環(huán)境部還將強化機動車排放監(jiān)管，持續(xù)開展機動車排放檢驗領(lǐng)域第三方機構(gòu)的專項整治。

解決生態(tài)環(huán)境問題的“根子”

政府工作報告提出，今年我國將深入實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，推動“三北”工程標(biāo)志性戰(zhàn)役取得重要成果。

專家表示，國家之所以如此強調(diào)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是因為其解決的是生態(tài)環(huán)境問題的“根子”——區(qū)域差異和系統(tǒng)性治理。生態(tài)環(huán)境部環(huán)評司有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推進綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性工作。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》要求，到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準(zhǔn)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成。

專家介紹，中國的生態(tài)環(huán)境問題有一個顯著特點：區(qū)域差異巨大。比如，長江經(jīng)濟帶的水污染問題，黃河流域的生態(tài)脆弱性，京津冀的空氣污染治理，這些問題在不同區(qū)域的表現(xiàn)和成因完全不同。傳統(tǒng)的“一刀切”式管理顯然行不通，而分區(qū)管控的意義就在于，根據(jù)區(qū)域特點制定差異化政策，做到精準(zhǔn)管理。

更重要的是，這種精準(zhǔn)管理不僅是為了解決環(huán)境問題，更是為了給經(jīng)濟發(fā)展“劃邊框”。比如，在生態(tài)保護紅線內(nèi)，嚴(yán)格限制開發(fā)；在重點開發(fā)區(qū)，推動綠色低碳轉(zhuǎn)型；在農(nóng)業(yè)區(qū)，則優(yōu)化土地利用，減少化肥農(nóng)藥的使用。這種分區(qū)域的差異化管理，既能保護生態(tài)環(huán)境，又能為高質(zhì)量發(fā)展提供空間。

協(xié)同推進降碳減污擴綠增長成為推進高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。攝影/章軻

專家介紹，過去，環(huán)境治理更多是“問題導(dǎo)向”，哪里出了問題就解決哪里。但分區(qū)管控是“系統(tǒng)治理”，它要求從全局出發(fā)，把生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理整合到一個框架中。“這種轉(zhuǎn)型并不容易，因為它需要打破傳統(tǒng)的部門壁壘和利益格局?！?/p>

比如，國土空間規(guī)劃和分區(qū)管控的銜接問題，不僅僅是技術(shù)上的難題，更是部門協(xié)作的挑戰(zhàn)。再比如，公眾參與的不足，反映的是社會對環(huán)境治理的參與機制還不夠成熟。這些問題的解決，需要的不僅是技術(shù)手段，更是制度設(shè)計和文化塑造。

據(jù)第一財經(jīng)記者了解，被稱為美麗中國建設(shè)關(guān)鍵“拼圖”的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，今年將在全國范圍內(nèi)加力推進，以科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護建設(shè)活動。專家表示，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單要在充分銜接國土空間規(guī)劃用途管制要求的基礎(chǔ)上，聚焦國土空間環(huán)境質(zhì)量管控。通過這些措施，確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃在實施過程中相互支撐，形成合力。

綠色轉(zhuǎn)型并非一蹴而就

今年政府工作報告提出，加快發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟。完善支持綠色低碳發(fā)展的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，營造綠色低碳產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展生態(tài)。深入實施綠色低碳先進技術(shù)示范工程，培育綠色建筑等新增長點。健全綠色消費激勵機制，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。

同時，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。扎實開展國家碳達峰第二批試點，建立一批零碳園區(qū)、零碳工廠。加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系，擴大全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍。開展碳排放統(tǒng)計核算，建立產(chǎn)品碳足跡管理體系、碳標(biāo)識認(rèn)證制度。加快建設(shè)“沙戈荒”新能源基地，發(fā)展海上風(fēng)電，統(tǒng)籌就地消納和外送通道建設(shè)。開展煤電低碳化改造試點示范。規(guī)劃應(yīng)對氣候變化一攬子重大工程，積極參與和引領(lǐng)全球環(huán)境與氣候治理。

專家介紹，盡管政策與行動已經(jīng)明確，但綠色轉(zhuǎn)型并非一蹴而就。當(dāng)前，中國在綠色轉(zhuǎn)型過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)。

比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，高耗能、高排放行業(yè)占比較高。推動這些行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，需要克服技術(shù)、資金、政策等多方面的障礙。例如，鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)的碳排放量較大，如何在保證經(jīng)濟增長的同時，實現(xiàn)這些行業(yè)的減排，是一個亟待解決的問題。

據(jù)第一財經(jīng)記者了解，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)研究相對薄弱，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力不足。這不僅制約了生態(tài)環(huán)境治理的深度和廣度，也影響了綠色轉(zhuǎn)型的進程。例如，新污染物治理、核與輻射安全等領(lǐng)域原始創(chuàng)新不足，科技成果轉(zhuǎn)化效率低，先進技術(shù)難以快速應(yīng)用。

對此，《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新推動美麗中國建設(shè)的實施意見》（下稱《實施意見》）提出，以支撐保障美麗中國建設(shè)為目標(biāo)，以重大科技需求為牽引，以科技創(chuàng)新重大行動為抓手，以戰(zhàn)略科技力量為支撐，打造開放包容的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新環(huán)境，加強基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推動構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。

《實施意見》提出，開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展預(yù)測與中長期科技戰(zhàn)略研究，組織制定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技發(fā)展規(guī)劃。強化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，集聚各類創(chuàng)新要素，培育生態(tài)環(huán)境科技領(lǐng)軍企業(yè)，加大對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)的支持力度。充分發(fā)揮科技領(lǐng)軍企業(yè)“出題人”“答題人”“閱卷人”作用，支持企業(yè)開展前沿導(dǎo)向的探索性基礎(chǔ)研究和市場導(dǎo)向的應(yīng)用性基礎(chǔ)研究，加強行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)，牽頭承擔(dān)或參與國家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)和區(qū)域示范類項目。

同時，鼓勵有條件的企業(yè)牽頭建設(shè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)共同體、技術(shù)聯(lián)盟等協(xié)同創(chuàng)新組織，推動大中小企業(yè)融通創(chuàng)新。引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研單位共建一批綠色低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，共同開展產(chǎn)業(yè)方向研判、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)布局等研究，加快科研成果產(chǎn)業(yè)化。

綠色轉(zhuǎn)型不僅是一場技術(shù)革命，更是一場社會變革。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春表示，綠色轉(zhuǎn)型需要全社會的共同努力，包括政府、企業(yè)、公眾等各方的參與。只有形成全社會的共識和行動，才能真正實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。