全國耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，被稱為“三條控制線”。早在2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》就提出，到2035年，通過加強國土空間規(guī)劃實施管理，嚴守“三條控制線”，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。

如今已過近四年光景，守護“三條控制線”取得了哪些積極成效？圍繞推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求，下一步該如何繼續(xù)深入貫徹嚴守“三條控制線”任務？

在2024年9月份國新辦舉行的“推進高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會上，自然資源部有關負責人介紹了守住“三條控制線”的管理與改革情況。近年來，通過一系列改革舉措和政策實施，在耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個方面，均取得了積極成效，深刻踐行了堅持底線思維，劃定不可逾越紅線的要求。

耕地“南減北增”局面得到扭轉(zhuǎn)

耕地保護堪稱“國之大者”。一壟一畝不僅承載民生，更關乎國計。近年來，黨中央先后實施一系列硬措施，守住了耕地紅線，初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢。然而，我國人多地少的國情沒有變，守住耕地紅線的基礎尚不穩(wěn)固。

黨的二十大報告要求，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線。近年來，通過聚焦相關改革，耕地持續(xù)多年減少的態(tài)勢已經(jīng)得到遏制。

數(shù)據(jù)顯示，2021年以來，全國耕地總量增加1758萬畝，連續(xù)3年實現(xiàn)凈增加。其中，2023年，南方省份凈增加739萬畝，扭轉(zhuǎn)了耕地“南減北增”的局面。

自然資源部副部長、國家自然資源副總督察劉國洪介紹，成績的取得得益于改革完善耕地占補平衡制度，推動落實耕地保護和糧食安全責任制考核，以及建立經(jīng)濟獎懲機制等。

“確保耕地不減少須做到軟硬兼施，貫徹系列舉措，實現(xiàn)耕地紅線不突破。”中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來對中國經(jīng)濟時報記者表示，一方面，在繼續(xù)深入貫徹實施耕地占補平衡制度的同時，要更加嚴格土地開發(fā)占用的管理并提高考核權(quán)重；另一方面，包括建立可持續(xù)的糧食生產(chǎn)激勵機制、適當提高糧價、降低糧食生產(chǎn)成本、強化地方政府糧食安全責任、提升糧食安全公共服務保障等“柔性手段”也必不可少。

根據(jù)自然資源部的有關安排，下一步，針對近年來耕地保護出現(xiàn)的新情況，將把各類占用耕地統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理，實行“以補定占”，強化省級耕地總量動態(tài)平衡管控。健全激勵約束機制，將耕地占補平衡作為省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核的重要內(nèi)容，落實耕地保護經(jīng)濟獎懲機制，真正做到讓保護耕地的地方不吃虧、農(nóng)民得實惠。

此外，姜文來提醒，在保證耕地數(shù)量的同時，也要確保耕地質(zhì)量不斷提升。用同樣的耕地生產(chǎn)更多糧食是關鍵，這需要提升高標準農(nóng)田建設水平，用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設施來更好保障糧食安全，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，在種糧技術(shù)上進一步提升，確保良種、良田、良技等多措并舉。

國家公園、陸海統(tǒng)籌共守國土綠意盎然

綠水青山就是金山銀山。2017年2月，全國生態(tài)保護紅線劃定與制度建設正式全面啟動。2023年4月，全國生態(tài)保護紅線劃定工作全面完成，在已有各類自然保護地的基礎上，嚴格保護生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。

目前，我國生態(tài)保護紅線面積合計約319萬平方公里，其中陸域生態(tài)保護紅線面積約304萬平方公里（占全國陸域國土面積比例超過30%），海洋生態(tài)保護紅線面積約15萬平方公里。這些區(qū)域覆蓋了絕大多數(shù)草原、重要濕地、珊瑚礁、紅樹林、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)，以及絕大多數(shù)未開發(fā)利用的無居民海島。

這背后，國家公園體制功不可沒。據(jù)介紹，我國布局建設了全世界最大的國家公園體系，完成大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園等256個重要生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。

“國家公園體制的落地生根表明我國根本扭轉(zhuǎn)了以往以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思維，且理念扭轉(zhuǎn)迅速?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心研究員周宏春在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，國家公園體制從提出到試點再到明確政策路線，確定未來發(fā)展藍圖，用時不過數(shù)年時間而已，其間不僅傳遞了政府保護生態(tài)環(huán)境的決心，更反映了我國制度優(yōu)勢和政策執(zhí)行的高效。

值得一提的是，近年來，政策層面逐步確立了國家公園建設在我國自然保護領域的特殊地位——以國家公園為主要載體，且明確了在設置國家公園的地區(qū)該載體的唯一性，即不得再設置任何其他類型自然保護地。在周宏春看來，這意味著，國家公園未來在我國自然保護地領域?qū)l(fā)揮獨一無二的作用。

作為我國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容之一，國家公園體制將逐步規(guī)范化，法規(guī)、政策將逐步健全，管理體制也將走向相對穩(wěn)定，國家公園管理成效必將隨之逐步顯現(xiàn)。

值得關注的是，伴隨國家公園體制落地成效盡顯，國家林草局會同有關部門也加快了國家公園法的立法進程，目前，《國家公園法》草案正在公開征求意見。

此外，在陸海統(tǒng)籌強化生態(tài)保護方面也取得了可喜變化。自然資源部總工程師何廣順介紹，近年來，自然資源部會同有關部門和沿海地方，不斷推進海洋強國建設，海洋生態(tài)保護修復取得新進展?！八{色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)生態(tài)修復、海岸帶保護修復、紅樹林保護修復等重大工程項目成效顯著。

城鎮(zhèn)開發(fā)凸顯節(jié)約集約利用要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是“三條控制線”的重要組成部分。這背后的深層意義在于，根本上遏制了單純依賴土地增量擴張的城市“攤大餅”發(fā)展。

值得一提的是，近年來，通過“多規(guī)合一”改革，國土空間規(guī)劃“一張圖”開始發(fā)揮促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局的作用。

中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員黃征學在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時強調(diào)，近年來，全國各地堅持“項目跟著規(guī)劃走，土地要素跟著項目走”的用地計劃管理方式。這樣的用地計劃管理方式最大限度地確保了土地資源要素能否發(fā)揮出最大效用，比如確保了實屬耕地的土地資源被嚴格禁止開發(fā)。劃歸項目利用的土地，則須同時配合經(jīng)過足夠多論證、確實能夠產(chǎn)生實際效益的大項目實施，帶動投資等經(jīng)濟效益提升。

在黃征學看來，隨著國土空間規(guī)劃“一張圖”實施，其對各項專項規(guī)劃都將發(fā)揮日益重要的指導約束作用。未來的城鎮(zhèn)開發(fā)要更加適應集約緊湊布局，相關建設對交通、水利等市政基礎設施都將導向更趨高效集約的利用方式，進而促成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間發(fā)展格局。

“可以預見，今后各地在挖掘存量資源資產(chǎn)的潛能將進一步被激發(fā)，通過優(yōu)化存量空間結(jié)構(gòu)，完善城市服務功能，進而激發(fā)城市發(fā)展活力，促進形成城鎮(zhèn)開發(fā)新模式?！秉S征學說。

據(jù)介紹，自然資源部將加快建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，推進國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡建設，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國土空間數(shù)字化治理體系，把規(guī)劃藍圖變?yōu)槊篮玫默F(xiàn)實，助力美麗城市建設。

圖片來源：攝圖網(wǎng)授權(quán)

總 監(jiān) 制丨王 輝 車海剛

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽